ארגון הקהילה במרוקו במאה הי"ח-שלום בר אשר
בחרנו להצגת הנושא את סוגיית המיסוי בקהילה. מצד אחד מצטייר בה המעמד המדיני והזכויות המשפטיות של הקהילה היהודית, והמחיר שנדרש לשלם תמורת החסות וההגנה שאותן הבטיחה ההלכה המוסלמית. מצד שני מתבלט המצב הכלכלי והדיוקן החברתי של בני־הקהילה והמתחים והמחלוקות שנתלוו לדרכי שומת־המס ושיטות גבייתו.
יהדות-צפון-אפריקה-במאות-יט-כ
כביתר ארצות האסלאם שילמו יהודי מרוקו את הג׳זיה. בדרך־כלל נגבה מס זה בכל חומרת־הדין. הצו הקוראני האומר ׳ולא יחזיקו בדת האמת, מאלה אשר ניתן להם הספר, עד אשר יתנו את המס בידם ויהיו שפלים׳ מוצה עד תום. הדברים אמורים גם לגבי הסיפא בפסוק זה. מסורת בעל־פה שעברה מדור לדור בקהילת צפרו מספרת:
היו ראשי הקהל יוצאים למגרש הידוע בשם ׳מאשאי׳ ונותנים להם לחכות זמן רב, והיה כל אחד מהם מחזיק בידו חלק מסכום המס, השר ופמליתו באים אליהם, וכשמקבל כל אחד מבני הפמליא את המס מידי כל אחד מראשי הקהל, חובט על ראשו ביד ימין כשידו השמאלית מתחת לסנטרו. טכס זה נקרא ׳תזזא וערמוס׳ וכשפונים היהודים ללכת מעפרים עליהם בעפר.
מסורת זו באה לאשר את הידוע לנו על גביית המס בארצות האסלאם שלוותה פעמים רבות בהשפלה, ואשר באה להדגיש היות הד׳מי קבוצה נחותה בשולי החברה המוסלמית.
כידוע, היו שתי דרכים לגביית המס. האחת — ׳ג׳זיה עלא לרואוס׳ — ג׳זיה לפי גולגולת — המס נגבה ישירות מכל היחידים באוכלוסיה — גברים מבוגרים, חופשיים ובעלי יכולת פיסית. השנייה — ה׳מקטוע׳ — לפיה נגבה המס לפי הערכה כללית, כלומר, השלטון קבע סכום כללי לתשלום, וזה עניינה הפנימי של הקהילה לגבות על־פי שיטותיה היא את המס. המלכות בארצות האסלאם כבארצות אירופה, בגלל סיבות שהיו נוחות לה, ובעיקר בגלל המבנה הקורפוראטיבי של החברה, העדיפה לגבות את המס בצורה קולקטיבית. שיטת גבייה זו תאמה את המבנה החברתי והפוליטי של ארצות רבות במזרח ובאירופה. היא הלמה גם ארץ מפוצלת ומפורדת מבחינה מדינית וחברתית כמו מרוקו. משנקבע הסכום שהיה על הקהילה לשלם, לא גילתה הרשות, בדרך־כלל, עניין בדרכי חלוקת־המס בין יחידי־הקהילה.
שאלה שעליה ניטש ויכוח ממושך בקהילה היהודית במרוקו במאה הי״ח היתה, מהו הבסיס לפיו יש להטיל את המס ומערכת השיעורים הקובעים את הקשר בין הבסיס לבין סכום המס. לשאלה פיסקלית זו היה רקע חברתי רחב מאוד, משום שהחוגים הבכירים נטו לבסס את הערכת המס לפי נפשות, per capita, ואילו השכבות הנמוכות נטו להטיל את המס לפי ממון. למן תקופת התלמוד הוצעו לשאלה זו תשובות שונות במגמה לפשר בין שתי הדרכים.
החל מסוף המאה הי״ז מתפשט בקהילות פאם, צפרו, סלא וגם מכנאס מנהג שנכון לראשונה בקהילת תיטואן. מנהג זה קובע ששומת האדם העשיר ביותר בקהילה תיקבע לא על־פי ממונו, אלא על־פי ערך הממון של הבא אחריו. אם קיימת קבוצה של אנשים עשירים שיש להם רכוש בהיקף דומה, שומתם תיקבע על־פי אותו העקרון. נדגים עקרון זה בדוגמה פשוטה. נניח שהוטל על הקהילה מס בסכום של 1000 מתקאל ועל־פי עקרון השומה שנקבע יש להטיל 10% על סכום כספם של פורעי־המס בקהילה. לעשיר שבהם יש ממון בסכום של 10,000 מתקאל, לשני 2000 ולאחרים סכומים פעוטים יותר. אם היו נוקטים שלא על־פי התקנה, על הראשון היה לשלם את כל המס שהוטל על הקהילה; אך על־פי תקנה זו עליו לשלם רק 2000 מתקאל כמו הנישום השני והנטל הנוסף נופל על האחרים.
עד כמה שידוע לנו מהמקורות מארצות אירופה, המזרח והמגרב לא נזכר מנהג זה עד התקופה דנן. מנהג קרוב למנהג תיטואן ניתן למצוא רק בקהילות קושטא וסלוניקי במאה הי״ז, לפיו נישומו העשירים לא לפי ממונם, אלא לפי אחוז מסוים וקבוע.
קבלת עקרון מיסוי זה במרוקו לווה בהתנצחויות ובוויכוחים ממושכים כשהרקע לכך, כאמור, נעוץ בהבדלים החברתיים בין שני המחנות.
טענתם של המתנגדים למנהג החדש היתה פשוטה וברורה:
ראינו דנפיק מניה חורבנא גדולה מזו שמה שהיו מקילין העשירים מכובד משאם היה נוסף על העניים באופן שלקו העניים בכפלים, לפרוע חוקם מושלם ולהוסיף לפרוע עוד על העשיר מה שהוקל עליו.
נוסיף שטענה זו לא הועילה חוץ מאשר בזמנים קשים כאשר המס שהוטל על השכבות הנמוכות היה כבד מנשוא; אך בימים כתיקונם המשיך להתקיים מנהג זה עד שלהי המאה הי״ט.
נשאלת אפוא השאלה, מדוע הכריעו חכמי מרוקו לטובת העשירים אע״פ ש׳עולים׳ אלה הכבידו על השכבות הנמוכות מחד, ומאידך היתה במנהג זה סטייה מההלכה המקובלת, כמעט בכל תפוצות ישראל, עד הזמן הנדון?
החכמים השתיתו את דבריהם על שורת טיעונים שלמה בהם בלטו ארבעה. אחד מרבני קהילת תיטואן בסוף המאה הי״ז קובע שמנהג זה מיוסד על הכלל הגדול בתורה ׳ואהבת לרעך כמוך. טיעון זה נראה תמים ותמוה כאחד, משום שניתן להחיל את הכלל הנאמר דווקא ביתר תוקף על בני השכבות הנמוכות. הטעמים הנוספים היו בעלי משקל גדול יותר. ראשית ׳איכא למיחש דלא תשלוט ביה עינא בישא בר מינן׳ ואין כלל להקל ראש בנימוק זה בחברה שבה היה גדול כוח האמונה בעין הרע. אף טעמא דמילתא השלישי ׳שהעידו שהוא מנהג קבוע מימי הראשונים׳, כי הרי ׳אנחנו בני בניהם צריכים אנו ללכת בדרכי אבותינו׳, יש בו סברה מסוימת.
נראה, שהשיקול שהיטה את הכף בהנהגת התקנה החדשה היה נעוץ במצב הפוליטי ובפגיעתם הרבה של הפרנסים והגבירים על־ידי השלטון:
שאם יהיה אדם פורע בשער הגבוה, יצא מוניטין שלו בעולם דלית כוותיה מלעיל [כלומר, שאין אמיד זולתו], ויתנו עינים עליהם ועל ממונו אומות העולם ויסתכן, דהא בלאו הכי אירע כן להרבה בני אדם בזמננו.
הסיפא של הדברים לא נאמרה בעלמא והיא מבוססת על דוגמות רבות של גבירים מקהילות פאס, צפרו ומכנאס, שהשלטונות נתנו בהם את עיניהם לרעה. דוגמה אחת מקהילת מכנאס — על אחד מראשי העדה ועשיריה — מוכיחה זאת בעליל. על־פי המקורות שבידינו היתה ההתנגדות הגדולה ביותר למנהג זה בקהילת מכנאס, והסיבה אינה ידועה לנו. ניתן רק להעלות את ההשערה שקהילה זו שהיתה קרובה למלכות לא רצתה להנהיג מנהגים שסודם עלול להתגלות לרשות. על־כל־פנים עוד בשנת 1737 כאשר המנהג כבר היה מקובל בקהילות אחרות, נדרשו רבני פאס לסתור את דעתם של רבני מכנאס והם באו
להודיע דעתנו בעדן הנבון והחכם ר׳ משה מאמאן שאף זה כמה שנים הוא פורע מס, ערך גדול מכל העם, והיה סובל בעצמו לפנים מן השורה, ובשנה הזו עדו עליו כמה הרפתקני כידוע, ובכן רבץ תחת משאו…ולכן פסקנו שיתקיים בו המנהג ולא יפרע, אלא בערך השני לו בהערכה.
ניתן, כמובן, לטעון שהמניע האמיתי שהסתתר מאחורי דעתם של חכמים היה צידוד בחוג חברתי שהם עצמם באו מתוכו. טענה זו יש בה, אולי, להסביר מדוע מנהג זה צמח לראשונה בתיטואן — קהילה שהיתה מורכבת ממגורשים ומאנוסים רבים בעלי רמה כלכלית גבוהה, שעסקו במסחר ימי עם ארצות אירופה.
עיון בשאלה אחרת בסוגיית המס מוכיח גישה שונה של חכמים. בידוע, בהרבה קהילות בימי־הביניים ניטשה מחלוקת ציבורית חריפה על שיטת הערכת המס: האם על־פי ׳הודאה׳, כלומר על־פי הערכה עצמית והצהרה של הנישומים, או על־פי הערכה של ועדת־שמאים, שבדרך־כלל מונתה על־ידי הנהגת הקהילה, והיתה מטבע הדברים קרובה לחוגים הבכירים שבה. גם כאן החוצה בין שתי הגישות הלם את המבנה החברתי והכלכלי שבקהילה. דעתם של חכמי מרוקו בשאלה זו היתה נחרצת:
ועוד שדבר ידוע הוא הקיבוץ שנתקבצו הקהל והוציאו שבעה ספרי תורה וגזרו בגזירות כמה נדויים וחרמים שלעולם לא יהיה זמאם לקוטעא [=פנקסי ה׳פסק׳, כלומר פנקס הקהילה שבו נרשם שיעור השומה על־פי החלטתם של השמאים], כי אם זמאם אלפלוס [מלולית = פנקס ה׳פרוטות׳
אך הכוונה לרישום בפנקס מיוחד על־פי הצהרת הנישומים]…כמו שהוא מנהג פאס תמיד ומנהג כל הקהילות במערב…משנים קדמוניות.
דעה זו של החכמים, כלומר צידוד בשכבות הבינוניות והחלשות בקהילה, ניתן להוכיח גם משאלה אחרת שהיתה קשורה בנסיונותיהם של מקורבים לחוגים בשלטון הזר להשתמט מתשלום המיסים. בתקנה שנתקנה בפאס ובתיטואן ושנאלצו לחזור עליה בשנת 1708 יוצאים גדולי רבני קהילות אלו חוצץ נגד המתחמקים ׳הנתלים באלי הארץ, גוים אלמים ופוערים פיהם לבלי חוק, לבלתי שאת משא מלך ושרים, המוטל על כל בר ישראל׳. כלומר חכמים יוצאים כאן נגד גבירים מסויימים שבגלל קשריהם עם פקידי שלטון (אלי הארץ, גוים אלמים) הם משתמטים מתשלום מסים — משא מלך ושרים.
אך נראה, שהערבות ההדדית בין חוגי החברה היהודית, שנתגלתה מול שלטון זר ונוגש, היתה בעיני החכמים חשובה מאשר נימוקים חברתיים שהיו מודעים להם. מגמה זו בולטת במיוחד משום שהבעיה ההלכתית שבפניה ניצבו חכמי מרוקו לא היתה קלה כלל ועיקר. הם נאלצו להיאחז בדברי אחד מגדולי הפוסקים, שבעניני מיסים הולכים אחר המנהג אף־על־פי שהוא גרוע.
שתי עדויות נוספות מאששות את הנחתנו. כאשר הובאה בפני חכמי פאס שאלה הקשורה למנהג האמור מקהילת ארזילה, הם פסקו שבעיר קטנה או בכפר אין לנהוג לפי המנהג הזה משום ׳שמ״מ טעם הפרסום לא שייך אלא במדינות [=ערים] הגדולות דאפשר שיצא שם לגדול שבהם. זאת ועוד, בשעה שרבו העלילות ועול המיסים העיק על השכבות הנמוכות נהגו ׳להבליע את ההפרש שהיה על העשיר לשלם בתוך שנים מהקהל הפחותים ממנו בהערכת המס׳. הדבר נעשה מתוך מגמה למנוע את פרסום האנשים האמידים בפני החברה הזרה.
מהאמור לעיל יכולים אנו להיווכח באחת האמיתות הגדולות שבסוד קיום הקהילה היהודית במרוקו בימי־הביניים; נוכח עולם עוין ומאיים מבקשת הקהילה להפגין את הכוחות המאחדים והמלכדים שבתוכה, למרות שאחדות זו נקנתה במחיר פגיעה בשכבות הנמוכות של החברה.
Simon Schwarzfuchs- Colonialisme francais et colonialisme juif
La nomination de Bugeaud au gouvernement de l'Algérie—il exerça ses fonctions du 23 février 1841 au 5 juin 1847 — ne devait modifier en rien son antisémitisme maladif. Il écrivait le 13 mai 1842 de Mostaganem au Ministre de la Guerre et, après lui avoir exposé certaines de ses difficultés, ajoutait:
"Puisque je suis sur l'article des Juifs, je ne lancerai pas ce grave sujet sans vous dire, Monsieur le Maréchal,"que dans l'intérêt de notre avenir et de notre sécurité en Afrique, il y aurait à prendre envers les Juifs une mesure bien plus grande, bien autrement sévère, mais aussi bien plus utile, bien plus politique que celle que je propose: ce serait de les expulser entièrement de nos possessions d'Afrique, parce qu'ils y sont pour nous un danger permanent, non pas direct, mais parce qu'ils sont négatifs et plus que négatifs pour la défense, et qu'ils tiennent dans nos villes une place énorme qui serait occupée par des Européens qui défendraient la ville et le port, tandis que les Juifs, non seulement ne défendront pas, mais encore instruiront les Arabes de nos démarches. Ils vivent chez nous. Ils n’étaient pas 3.000 à Oran en 1837 et ils sont aujourd’hui plus de 4.000".
Bugeaud reprenait ensuite les recommandations déjà faites en 1837 pour aboutir au départ des Juifs. Pour le faciliter encore davantage, il proposait de faire évaluer ‘leurs propriétés qui consistent presque uniquement en maisons et en quelques petits jardins’, l’Etat s’engageant à leur verser le prix de l’estimation au cas où ils n’auraient pas réussi à les vendre plus avantageusement. Ces biens seraient ensuite revendus à des Européens qui les remplaceraient tant pour supporter les charges du pays que pour le défendre contre les Arabes. Bugeaud s’élevait contre les philanthropes et les hommes scrupuleux de légalité qui protesteront sans aucun doute contre ces mesures: lui- même les considérait comme très acceptables. Il concluait enfin:
En deux ou trois ans, les 15 ou 16.000 Juifs qui existent en Algérie et qui nous possèdent bien plus que nous ne les possédons, s’écouleraient facilement vers le Maroc et à Tunis, sans éprouver presque aucune perte dans leur fortune.
L’année suivante, dans une lettre écrite de Mascara le 3 novembre 1843, il devait revenir sur le sujet; il n’avait pas désarmé entre-temps. Dans un long rapport sur l’Algérie envoyé au Ministre de la Guerre, il déclarait:
Plus j’examine cette question, M. le Maréchal, et plus j’aperçois d’inconvénients à substituer, dans nos villes de l’intérieur, l’administration civile à l’administration militaire. Il y en a surtout d’immenses vis-à-vis des Arabes. Ainsi, par exemple, en vertu des ordonnances que nous avons faites, partout où règne l’administration civile, les Juifs sont assimilés aux Français. Cette assimilation n’a pas changé brusquement leurs moeurs; elle n’a pas fait que leurs vices soient devenus spontanément des vertus, et ils profitent de la liberté qui leur a été donnée pour se venger de l’état d’infériorité dans lequel ils ont été tenus longtemps par les Arabes, en volant ceux-ci, en les injuriant, en les outrageant. L’Arabe ne sait comment se faire rendre justice devant l’autorité civile: celle-ci, d’ailleurs, est d’autant plus disposée à donner raison aux Juifs que c’est parmi eux qu’elle a pris tous ses interprètes et tous ses agents secondaires pour le service municipal. L’Arabe souffre et s’indigne; il ramasse de la haine pour exhaler, dit-il, dans des temps meilleurs. C’est, à mon avis, une grande faute, que d’avoir élevé sans transition les Juifs d’Algérie à notre hauteur; nous ne l’avons pas fait dans nos villes de l’intérieur; ils sont sur le même pied que les Arabes; ils sont soumis comme eux à la juridiction militaire, et l’Arabe n’est pas humilié par ce contraste si choquant, de voir un Juif qu’il méprise, jouissant de toutes les formes protectrices de notre jurisprudence, tellement protectrices qu’elles amènent souvent l’impunité ou une répression très tardive et très insignifiante, pendant que lui reçoit de la justice arabe des coups de bâton pour la plus petite faute. Cette comparaison, vous en conviendrez, est fort révoltante pour un guerrier arabe qui était accoutumé à mépriser les Juifs jusqu’ici très méprisables en effet dans l’Algérie.
Cette question des Juifs, M. le Maréchal, est beaucoup plus grave qu’elle ne paraît d’abord. Ces gens-là nous créeront de grands embarras; et comme ils tiennent la place que tiendraient des Européens sur lesquels nous pourrions compter au jour du danger, ils sont une cause de faiblesse; il ne faut compter sur eux, ni pour la défense du pays, ni pour son exploitation agricole; ils ne sont que trafiquants et ils absorbent la plus grande partie des affaires, sans payer aucun impôt, pas même celui de la milice.
Pour le gouverneur général de l’Algérie, les Juifs constituaient donc un danger pour la colonisation, dont ils empêchaient les progrès par leur seule présence. Ils ne pourraient participer au développement du pays, qu’ils gêneraient plutôt. Il fallait donc s’en défaire, encore que les difficultés qu’il rencontrerait à Paris ne lui eussent pas échappé. Il est certain que les milieux gouvernementaux de la capitale étaient soumis à une forte pression juive dont le Consistoire Central était le facteur le plus agissant. Dans le grave débat qui opposait la métropole à Bugeaud, celle-ci ne risquait-elle pas d’être tentée d’écouter les voix juives et de se servir de tous les appuis qu’elle pourrait réunir contre le remuant proconsul? Sans doute est-il difficile de suivre au jour le jour les délibérations du Ministère, mais il n’en reste pas moins qu’il fut fait appel à des conseillers juifs pour examiner à nouveau le problème et en faciliter la solution. Paris n’était pas décidé à se laisser dicter sa conduite par Bugeaud.
הקהילה ותקנותיה- אליעזר בשן
קהילות פאם, מכנאס וצפרו
בין חכמי פאס ומכנאם היה שיתוף פעולה בקשר לתקנות. למשל, בתקנה שתוקנה על ידי חכמי פאס בשנת תצ״ב (1732) התבקשו חכמי מכנאס להסכים עמהם. חכמי פאם אישרו בתרנ״ה (1895) את התקנה של חכמי מכנאס בדבר הטלת גבילה על מצרכים (׳תקנות מכנאס׳, מסי גו). שבעים תקנות של קהילת צפרו בין השנים שפ״ב־תשי״ג(1622־1953) פורסמו על ידי הרב דוד עובדיה(׳קהלת צפרו׳, ירושלים תשל״ה).
הלגיטימיות ההלכתית של התקנות: חכמי ספרד ואשכנז בימי הביניים נתנו את האישור ההלכתי לתקנות. הרמב״ם כתב:
בית הדין הגדול בירושלים הם עיקר תורה שבעל פה והם עמודי ההוראה ומהם חק ומשפט יוצא לכל ישראל. ועליהן הבטיחה התורה שנאמר על פי התורה אשר יורוך (דברים יז, 11)… ואחד דברים שעשאום סייג לתורה לפי מה שהשעה צריכה והן הגזירות והתקנות והמנהגות. כל אחד ואחד מאלו השלשה דברים מצות עשה לשמוע להן והעובר על כל אחד מהן עובר בלא תעשה. הרי הוא אומר על פי התורה אשר יורוך אלו התקנות והגזירות והמנהגות שיורו בהם לרבים כדי לחוק הרת ולתקן העולם. (הלכות ממרים, פרק א, הלכות א־ב) המושג ׳תיקון העולם׳ מובנו האינטרס הציבורי.
הרשב״א (ר׳ שלמה בן אדרת, ברצלונה 1235־1310) אימץ הלכה זו ויישם אותה ־'זכותו של הקהל להתקין תקנות:
שורת הדין בהסכמת בני המדינה (העיר) כל שהרוב מסכימין ומתקנין ומקבלין עליהם אין משגיחין לדברי היחיד שרוב כל העיר ועיר אצל יחידיהם הם כבית דין הגדול אצל כל ישראל ואם גזרו הם גזירתם קיימת והעובר ענוש ייענש. (שו"ת רשב״א, חייה, סי׳ קכו)
כיון שלא היה בימיו בית דין גדול, הרי לקהילה היתה אותה סמכות, ואם רוב יחידי הקהילה החליטו להתקין תקנה, היא חייבה את המיעוט כאילו היתה זו החלטה של בית הדין הגדול.
במקורות אחרים משווים חכמים את תקנת הקהילות לאלו של הגאונים או של הנשיא.
חכמי אשכנז שקדמו לרשב״א נתנו לגיטימציה לתקנות הקהל בדיני ממונות, בהסתמך על הכלל התלמודי ׳הפקר בית דין הפקר׳. כך פסק רבינו גרשום (בערך 965־1020) בהקשר של תקנת הקהילות, כי בניגוד לדין התלמוד (בבא קמא, קיד, ע״א), מי שמוצא רכוש שאבד כתוצאה מטביעת ספינה חייב להחזירו לבעלים. אף על פי שהתורה זיכתה לו שהפקר בית דין הפקר, ואם תאמר כי אמרינן(מתי אנו אומרים) הפקר בית דין הפקר כגון שמאי והלל, אבל האידנא(עתה) לא, ליכא למימר הכי(אין לומר כך) דתנו רבנן וישלח ה׳ את ירובעל ואת בדן… ללמד שאפילו קל שבקלים ונתמנה פרנס על הציבור, הרי הוא כאביר שבאבירים(ראש השנה, כה, ע״ב).
הלכך מה שעשו הקהלות גזרתם גזרה. (תשובות רבינו גרשום, מהדי אידלברג, סי׳ סז)
חכמי מרוקו קיבלו את עמדות החכמים שקדמו להם, וקבעו שמותר לשנות הלכה לפי שעה בדיני ממונות.
המטרות שלמענן התקינו תקנות היו אלה: למגדר מילתא(לגדור פרצה), לעשות סייג לתורה, לאפרושי מאיסורא (להתרחק מאיסור), לכבוד התורה ולומדיה, משום ׳ועשית הישר והטוב׳ – כלומר לנהוג לפנים משורת הדין, ולהבטיח את שלום הקהל. המיעוט היה חייב לקבל את החלטת הרוב המתקין תקנה, בהסתמך על ההנחה שמטרתה היא אחת מהמטרות הנזכרות. להתקנת תקנות אף בניגוד להלכה היתה הצדקה בכך שהן מתחשבות בתנאי החיים המשתנים, משרתות את הפרט, מונעות ניצול הדין לעוול חברתי, בחינת ינבל ברשות התורה׳, ומחזקות את הסולידריות הקהילתית.
יעב״ץ כתב: ׳הדין הוא שבכל הסכמות ותקנות הקהל הולכים אחר הרוב, כי בודאי חס ושלום לא תצא תקלה מן הרוב׳ (׳מוצב״י, ח״א, סי׳ ריא). זו היתה אמונה בהשגחה, באשר לא היה קריטריון אחר ללגיטימיות לקבלת תקנה ולהחלטה כלשהי.
הגוף המתקין: החכם הנ״ל קבע, שרשאים בני העיר לעשות תקנות והסכמות כרצונם על פי בית דין שלהם ועל פי שבעה מטובי העיר (שם, ח״ב, סי׳ קעו). לפי מקורות אחרים גוף זה היה מורכב מיחידי הקהל, הנגיד ובית הדין, או ראשי הקהל ו'אנשי המעמד' עם חכמי העיר. אלה החליטו על תקנות וחתמו עליהן.
התקנה היתה מלווה בחרם, והדבר נתן לה משקל על פני החלטת בית דין. ר׳ יצחק אבן דנאן (1836־1900) כתב, כי בניגוד לכלל שבית דין יכול לבטל החלטת בית דין אחר, אם הוא גדול מהראשון בחוכמה ובמניין, הרי שתקנה שהתקבלה בחרם, אין בית דין, אפילו גדול מזה שקיבל את התקנה, יכול לבטל את התקנה (׳ליצחק ריחי, ח״ב, דף לד, ע״ב). לדעתו, הסכמות הציבור מחייבות במידה שנהגו על פיהן, למרות שלא היה בהן חרם ולא שבועה, כי מנהג ישדאל תורה (שם, ח״ב, דף קיט, עייב).
לר׳ יוסף אלמאליח (נפטר 1823) דעה שונה: לדעתו, הסכמת הרוב לא מחייבת את המיעוט אם לא לוותה בחרם (יתקפו של יוסף׳, ח״ב, סי׳ כא).
החכמים קיבלו את העיקרון, שהחלטת הרוב מחייבת את המיעוט, אבל בתנאי שהיא ׳לשם שמים׳ (חיים משאש, 1848־1904, ילקט הקמח׳, דף קפו).
החכמים היוו הסמכות המוסרית שיכלה להחליט בניגוד להחלטת הרוב, וקבעו באילו מצבים התקנה אינה חוקית למרות שהתקבלה על ידי רוב: בפיטורי דיין ושליח ציבור – כשאין רוב הציבור יכול לעמוד בה, או שהנסיבות השתנו, או אם היא בלתי מוסרית; בקיפוח שרירותי של מיעוט, ב'גזל עניים׳ כמו בהיטל על בשר; ואם היא פוגעת בפרנסתם של יהודים.
לדוגמה, כדי לשמור על פרנסתם של 20 בעלי חנויות הוסכם נגד הוספת חנויות, והתקנה אושרה על ידי ר׳ יוסף בירדוגו ממכנאם (1802־1854). אבל בשלב מסוים באו יהודים מהכפרים, או אולי גורשו ורצו לסחור בעיר, ולדבריהם לא מצאו מקום אחר לחיות בו. החכם ביטל את ההחלטה הקודמת כי אדעתא דהכי (בדעה או בהנחה זו) לא נעשית ההסכמה׳ שיקפחו פרנסתם של יהודים נזקקים ׳וכגון דא לא מצאו לתקן להזיק בני אדם דאין זה תקנה אלא קלקלה׳ (׳דברי יוסף׳, יור״ד, סי׳ סה).
ר׳ יוסף אלמאליח, שפעל ברבאט, פסל את הסכמת הקהל לסגור חנות של יהודי, ׳מפני שיש היזק לבני רשות הרבים׳, לאחר שהנשים הטובלות עברו לפני חנותו ונאספו שם יהודים ונוכרים וראו אותן, והן היו חייבות לטבול שוב. החכם טען שאלה מעשים בכל יום, שנשים עוברות ליד חנויות בדרכן לבית הטבילה, ואין הצדקה לקפח את פרנסתו של אדם (יתקפו של יוסף׳, ח״ב, סי' כ).
משך התקנה: היו תקנות שתוקנו לשנה, לשלוש שנים, לעשר שנים, ואחרות שתוקנו יעד ביאת המשיחי, או ׳לדורות עולם׳, ׳אין לה ביטול עולמית׳. התקנה היתה נקראת בבית הכנסת. ביום כיפור תקפ״א נקראה תקנה בכל בתי הכנסת במכנאם. במקום אחר – בחג השבועות, בעת הוצאת ספר התורה (יוסף משאש, 1892־1974, ימים חיים׳, או״ח, סי׳ רטו).
ביצוע התקנות: בפאס הוחלט בשנת תצ״ב (1732) לבחור שישה אנשים שיפקחו על כך שלא יתערבו גברים ונשים, שלא ישחקו בקוביה, שינעלו חנויותיהם בערב שבת בזמן, וכן על מוכרי השמן ומשקלותיהם.
על מפירי תקנה הוטלו עונשי גוף, ממון ומאסר. לפי תשובה של ר׳ יוסף אלמאליח בתקמ״ז(1787), החרימו חכמי תיטואן מי שעבר על תקנת קהל, 'וסורו טמא יקרא לו שלא יזדמן בג', ולא ימנה לכל דבר שבקדושה, יינו יין נסך, ובנו לא ימול, ואם מת לא יתעסקו עמו, ולא יקבר בארצות החיים, וחייבוהו בקנס גדולי (יתקפו של יוסף׳, ח״ב, סי׳ ד).